La enmienda de seguridad pública y la necropolítica brasileña: entre el control de la vida y la muerte

El debate sobre la seguridad pública volvió a ocupar un lugar central en la escena nacional tras la megaoperación en el Complexo do Alemão, en Río de Janeiro, el 28 de octubre de 2025, que dejó al menos 121 muertos, una de las mayores masacres policiales en la historia de Brasil. Ante la indignación y las repercusiones internacionales, el gobierno federal, bajo la presidencia de Luiz Inácio Lula da Silva, reforzó su defensa y la urgencia de la Propuesta de Enmienda Constitucional N.° 18/2025, presentada originalmente en abril de 2025 y ahora replanteada como un instrumento para la integración y el fortalecimiento de las fuerzas policiales, con énfasis en la coordinación nacional y la racionalización del uso de la fuerza.

El discurso oficial que acompaña a la propuesta se caracteriza por términos como "eficiencia", "coordinación" y "control externo". De hecho, el texto de la enmienda constitucional propuesta incorpora avances institucionales relevantes: la constitucionalización del Sistema Unificado de Seguridad Pública (SUSP), la creación de fondos de financiamiento no contingentes, la sustitución de la Policía Federal de Carreteras por la Policía Federal de Carreteras (PVF) con nuevos protocolos operativos y la previsión de una arquitectura de control externo más robusta, compuesta por consejos con participación social, oficinas de defensoría del pueblo autónomas y departamentos de asuntos internos fortalecidos.

La lectura crítica que aquí se propone distingue tres niveles fundamentales: el texto de la enmienda constitucional propuesta y sus potenciales avances normativos; el riesgo de una implementación deficiente debido a un historial de incumplimiento institucional; y el contexto político desigual entre las directrices federales y las prácticas estatales, particularmente en Río de Janeiro. Por lo tanto, el objetivo es analizar la enmienda propuesta no solo en su contenido legal, sino también como un reflejo de las tensiones federales y la disputa entre una concepción democrática de la seguridad y una persistente lógica necropolítica.

La PEC 18/2025 surgió bajo una fuerte presión popular y mediática para responder a la escalada de violencia, pero no propone la federalización de las fuerzas policiales estatales. Su texto preserva explícitamente la autonomía de los estados y subordina la policía a los gobernadores, limitándose a coordinar acciones a través del SUSP (Sistema Unificado de Seguridad Pública) y creando la PVF (Policía Federal) como fuerza federal responsable de la vigilancia de las rutas de transporte. A pesar de esto, gobernadores conservadores —entre ellos Cláudio Castro (RJ)— reaccionaron acusando al gobierno de intentar una “federalización indebida”. Sin embargo, esta crítica no se sostiene a la luz del texto de la propuesta, que reafirma el pacto federal al condicionar cualquier intervención federal a rigurosos requisitos constitucionales y a la deliberación de consejos nacionales con igual representación de la Unión, los estados, los municipios y la sociedad civil.

La sustitución de la Policía Federal de Carreteras (PRF) por la Policía Federal (PVF) debe entenderse como una reestructuración correctiva, no como una ampliación del poder represivo. La antigua PRF actuaba de forma flagrante, con un historial de abusos notorios, como el caso Genivaldo en 2022. La PVF, en cambio, nace con un mandato constitucional restringido, protocolos unificados y vinculación obligatoria con las secretarías de asuntos internos, lo que representa un avance en materia de control y transparencia, si bien insuficiente para superar la deficiencia crónica en capacitación y preparación técnica.

La enmienda constitucional propuesta establece una estructura sin precedentes para la supervisión externa: defensorías del pueblo autónomas con nombramientos parlamentarios, defensorías del pueblo con mandatos fijos e independencia presupuestaria, consejos nacionales con la mitad de sus escaños reservados para la sociedad civil y el uso obligatorio de cámaras corporales con almacenamiento en la nube federal. Sin embargo, la experiencia brasileña demuestra que la mera existencia de regulaciones no garantiza su eficacia práctica. El reciente operativo en la favela Complexo do Alemão, bajo control estatal, es un ejemplo emblemático: cámaras apagadas, imágenes desaparecidas, cuerpos retirados sin examen forense. El problema no radica en la falta de mecanismos de control, sino en el riesgo de sabotaje institucional en estados cuyos gobiernos normalizan la letalidad y la impunidad.

Elevar estos mecanismos al nivel constitucional es, sin duda, un paso importante para dificultar el incumplimiento, pero la eficacia de la enmienda constitucional propuesta dependerá de la voluntad política federal y de la presión social constante. La experiencia reciente demuestra que la falta de supervisión federal y el silencio cómplice del poder legislativo son condiciones que permiten la reproducción de un estado de excepción en territorios periféricos.

En 2024, Brasil registró 6.243 muertes por intervención policial, de las cuales el 82% correspondieron a víctimas negras. La violencia está racializada, territorializada y concentrada en estados que adoptan políticas confrontativas. Esto ejemplifica el concepto de necropolítica formulado por Achille Mbembe: el poder de decidir quién vive y quién muere. En el contexto brasileño, esta lógica se materializa en las favelas y periferias, donde el Estado administra la muerte como instrumento de gobierno. Sin embargo, no se trata de una política nacional unificada, sino de prácticas estatales autónomas, especialmente bajo administraciones afines a la ideología de Bolsonaro.

En este sentido, la propuesta de enmienda constitucional (PEC) no nacionaliza el modelo de confrontación de Río de Janeiro. Al contrario: al unificar protocolos mediante el SUSP (Sistema Unificado de Seguridad Pública) y condicionar las operaciones conjuntas al respeto de las normas constitucionales, puede imponer límites a la letalidad estatal, siempre que exista una supervisión efectiva por parte del Supremo Tribunal Federal. La operación de octubre de 2025, planeada por el gobierno de Cláudio Castro, ilustra la perversidad de esta lógica. El resultado —121 muertos, 113 detenidos, el principal objetivo prófugo— revela la disfuncionalidad de un modelo basado en la eliminación física de sospechosos. El uso de tácticas como el “Muro del BOPE” y armamento pesado en zonas densamente pobladas violó flagrantemente la ADPF 635 (Acción de Declaración de Inconstitucionalidad por Omisión), y las declaraciones del gobernador, celebrando la masacre como una “victoria”, simbolizan la normalización de la barbarie.

La responsabilidad federal en este episodio es secundaria, limitada al apoyo logístico, pero la enmienda constitucional propuesta podría ser un antídoto parcial contra tales prácticas, al exigir la planificación conjunta a través del Sistema Unificado de Seguridad Pública (SUSP) y someter las operaciones interestatales a consejos con participación ciudadana. Al institucionalizar la corresponsabilidad y la transparencia, se reduce la discrecionalidad de los gobernadores autoritarios y se amplía el control público sobre la seguridad.

En el sistema penitenciario brasileño, actualmente hay aproximadamente 940 personas privadas de libertad —el 68% de ellas negras— y se enfrenta a un déficit de más de 200 plazas. El encarcelamiento masivo es una de las manifestaciones más visibles de la necropolítica, pero no es un monopolio federal. El hacinamiento y las violaciones sistemáticas de los derechos humanos se concentran en los estados donde impera una lógica punitiva y se descuidan las políticas sociales. La propuesta de enmienda constitucional busca abordar esta situación mediante la creación del Fondo Nacional de Seguridad Pública y la reforma del Fondo Nacional Penitenciario (Funpen), garantizando recursos constitucionales no contingentes y destinando una parte obligatoria a políticas preventivas en educación, empleo y cultura. Por primera vez, la financiación para la prevención primaria se eleva al mismo nivel constitucional que la represión, si bien la eficacia de esta medida depende de una legislación complementaria que establezca porcentajes mínimos para las inversiones sociales.

En términos teóricos, la lectura que hace Achille Mbembe de la necropolítica dialoga con la concepción de Giorgio Agamben del estado de excepción como paradigma de gobierno. Ambos describen mecanismos mediante los cuales el poder soberano redefine la frontera entre la vida protegida y la vida que puede ser asesinada. En Brasil, las favelas y las cárceles constituyen laboratorios de esta lógica: espacios donde se suspende la ley y el Estado ejerce su soberanía a través de la muerte. Sin embargo, la Propuesta de Enmienda Constitucional 18/2025 no institucionaliza la excepción; por el contrario, busca restringirla. Al reducir la discrecionalidad administrativa y constitucionalizar mecanismos de control y transparencia, la propuesta representa un paso normativo contra la excepción, aunque la práctica política pueda erosionar sus fundamentos. El riesgo necropolítico no reside en el texto de la enmienda, sino en la persistencia de estructuras autoritarias y racistas que sabotean su aplicación.

Históricamente, la represión no ha logrado reducir la violencia. El error estructural radica en la insistencia en políticas de confrontación y encarcelamiento sin inversión social. La propuesta de enmienda constitucional (PEC), al condicionar la transferencia de recursos del Fondo Nacional a la adopción de planes integrales con metas para la reducción de la letalidad, se inspira en experiencias exitosas como el programa "Estado Presente" en Espírito Santo y el "Plan Estatal de Pernambuco 2023-2030", ambos enfocados en la prevención y la gobernanza compartida. Casos internacionales, como Medellín, demuestran que el urbanismo social puede reemplazar la confrontación armada con la inclusión ciudadana, y la PEC institucionaliza esta visión, si bien depende de una regulación posterior.

La masacre de Alemão, por lo tanto, no pone de manifiesto la necesidad de un endurecimiento federal, sino el fracaso del modelo de guerra a nivel estatal. La enmienda propuesta, si se implementa correctamente, puede contribuir a romper el ciclo de necropolítica, siempre que vaya acompañada de una acción firme por parte del Supremo Tribunal Federal que exija el cumplimiento de la ADPF 635, la ocupación efectiva de los consejos por representantes de la sociedad civil y la asignación de al menos el 30% de los recursos del Fondo Nacional a la prevención social. La seguridad pública democrática requiere una formación policial centrada en los derechos humanos, un control externo real y la lucha contra el racismo estructural.

Brasil aún vive bajo los escombros de una transición democrática incompleta. La amnistía de 1979 preservó las estructuras autoritarias de la policía y mantuvo la lógica del enemigo interno como eje de su formación institucional. El sistema penitenciario, a su vez, reproduce las jerarquías raciales y territoriales heredadas de la esclavitud. En este contexto, la Propuesta de Enmienda Constitucional 18/2025 no consolida la necropolítica, sino que la cuestiona. Al crear normas vinculantes que prevalecen sobre la discrecionalidad estatal, garantizar recursos constitucionales para políticas preventivas e institucionalizar controles externos, la propuesta ofrece a la democracia brasileña un instrumento para reconstruir el pacto civilizatorio que la dictadura interrumpió.

El verdadero riesgo no reside en la redacción de la enmienda, sino en la resistencia de los gobiernos estatales y la apatía del gobierno federal. La reconstrucción democrática dependerá de la capacidad del gobierno federal para utilizar la enmienda constitucional propuesta como herramienta para desactivar el conflicto interno, reconocer la dignidad de la vida en la periferia y transformar las favelas —actualmente territorios de excepción— en espacios de ciudadanía. Cuando los cuerpos negros dejen de ser blanco de ataques y los territorios empobrecidos dejen de ser campos de batalla, Brasil podrá afirmar que ha completado su transición democrática. La enmienda propuesta es un paso en esa dirección. Depende de la democracia convertirla en realidad.