La misión sacrosanta de todos los gobiernos brasileños

Los años ochenta y mediados de los noventa marcan un período en el que la deuda pública se convirtió en una especie de rehén de la hiperinflación. Brasil se enfrentó a una inflación acelerada, especialmente después de las crisis del petróleo de los años setenta, y la deuda pública se financió mediante instrumentos a muy corto plazo, fuertemente indexados a la tasa de interés básica y, con frecuencia, a las fluctuaciones del tipo de cambio.

Esta combinación se guiaba por una lógica perversa: cuando la inflación se disparaba, los tipos de interés subían para contenerla, lo que automáticamente aumentaba el coste de refinanciar la deuda. A diferencia de hoy, la inflación era realmente muy alta: en 1993, por ejemplo, el año anterior a la implementación del Plan Real, alcanzó el 2.477,15 %, según el IPCA-IBGE. Con el proceso de indexación, la deuda pública se convirtió en un mecanismo para transmitir la inestabilidad a toda la economía.

La inflación descontrolada imposibilitó la planificación a medio y largo plazo. Con una inflación que en ocasiones alcanzaba el 1,5% diario, las empresas se veían limitadas a intentar proteger el valor de su capital. Existía, por ejemplo, un tipo de inversión financiera denominada... durante la noche (De la noche a la mañana), con un plazo de tan solo un día hábil y una rentabilidad equivalente a los tipos de interés diarios, que eran extremadamente altos para contrarrestar la inflación. En este contexto, las grandes empresas, los ricos y la clase media pudieron preservar su capital con relativa seguridad, pero la mayor parte de la población quedó a merced de la continua y rápida caída del poder adquisitivo. La hiperinflación funcionó como una especie de mecanismo adicional para explotar a los trabajadores. En este entorno, la deuda pública consumió recursos que privaron al sistema de la capacidad de invertir en la producción y aumentar la productividad. La deuda tuvo que refinanciarse constantemente a tipos cada vez mayores, consumiendo recursos públicos a través de los altos tipos de interés y protegiendo a los tenedores de bonos del Estado.

Con la llegada del Plan Real en 1994, que fijó el tipo de cambio (política que se mantuvo hasta 1999), la deuda permaneció indexada al dólar. Para estabilizar la inflación mediante un tipo de cambio fijo, fue necesario aceptar una deuda más cara. Entre 1995 y 1998, la tasa de interés real promedio (Selic menos inflación) fue de aproximadamente el 22% anual. En el período comprendido entre 1995 y 1998, la tasa alcanzó cerca del 30% anual. Durante este período, la tasa de interés real brasileña fue la más alta del mundo. En 1999, la tasa de interés llegó al 45% anual en términos nominales, para un IPCA-IBGE del 8,94%. Es decir, el país tenía una tasa de interés real del 36%, lo que hacía prácticamente imposible la inversión productiva. En realidad, se trató de una combinación de políticas macroeconómicas diseñadas para aniquilar cualquier ambición de crecimiento económico.

El 18 de enero de 1999, el gobierno anunció la adopción de un tipo de cambio flotante. Hasta entonces, Brasil había operado con un tipo de cambio fijo. Como consecuencia de este cambio, el precio del dólar se disparó. A principios de enero, la moneda se cotizaba en torno a R$ 1,20 y, a finales de mes, había alcanzado los R$ 2,10, lo que representó una devaluación del real de aproximadamente el 75 % en pocos días. A principios de marzo de 1999, el tipo de cambio llegó a los R$ 2,20, lo que supuso una devaluación acumulada de más del 83 %. Este periodo se conoció como la «máxi-devaluación de 1999» y tuvo repercusiones muy significativas en la inflación y la economía del país.

La transición a un tipo de cambio flotante en Brasil en enero de 1999 fue consecuencia de una brutal crisis económica internacional —que afectó gravemente a las economías más débiles—, así como de los problemas estructurales de la economía brasileña. El país sufrió una importante fuga de capitales, resultado de la crisis rusa de 1998, que generó pánico en los mercados globales. Los inversores internacionales retiraron recursos de las economías subdesarrolladas por temor a un efecto dominó, y Brasil fue una de las economías más expuestas al contagio. Un síntoma de la crisis fue el comportamiento de las reservas internacionales brasileñas, que se desplomaron de 74 millones de dólares en julio de 1998 a 42 millones en enero de 1999 (el 7,6% del PIB). Durante este período, la capacidad de reserva de Brasil era muy reducida. En comparación, el país cuenta actualmente con 346,4 millones de dólares en reservas, aproximadamente el 15% del PIB.

El régimen de tipo de cambio fijo (o ancla cambiaria) del Plan Real, que mantenía el dólar bajo control artificial, se volvió insostenible debido al elevado déficit en las transacciones externas del país y al continuo crecimiento de la deuda externa, ya que era necesario endeudarse en dólares para mantener el tipo de cambio fijo. Ante las apuestas de los especuladores sobre una inevitable devaluación del real, se produjo una fuga de capitales que incrementó la presión sobre las reservas. El Banco Central tuvo que inyectar dólares en la economía constantemente para defender la paridad, pilar fundamental del Plan Real.

La adopción de un tipo de cambio flotante en enero de 1999 incrementó el peso de la deuda externa en reales, como consecuencia de la apreciación del dólar. La deuda interna, a su vez, creció significativamente debido a las tasas de interés reales exorbitantes, superiores al 30%, destinadas a financiar el déficit fiscal y mantener la estabilidad cambiaria a toda costa. Estas tasas de interés buscaban controlar la inflación y mantener la confianza en la moneda, un elemento fundamental del régimen cambiario que, hasta enero de 1999, se basaba en la paridad con el dólar. Uno de los efectos de estas tasas de interés fue el crecimiento de la deuda pública en relación con el PIB, que aumentó del 17,6% en 1994 al 31,7% en 1998, prácticamente duplicándose en cuatro años.

Entre 2003 y 2013, la deuda pública entró en una fase de relativo alivio. Este período reunió tres factores, con una convergencia poco común, que aliviaron la carga de la deuda pública:

• Crecimiento económico razonable (con un promedio ligeramente superior al 3% anual);
• Condiciones comerciales favorables (precios elevados de las materias primas debido a la demanda china);
• Superávits primarios robustos.

A pesar de la convergencia de estos factores, la deuda pública cerró el período con un ligero aumento como porcentaje del PIB, alcanzando el 63,2% en 2013. Este alivio momentáneo en los costos del servicio de la deuda debe contextualizarse. Aun con todos los factores positivos mencionados, los gastos del servicio de la deuda pública en 2013 correspondieron al 8,3% del PIB, lo que significa que el sistema de deuda se mantuvo intacto. En comparación, Brasil destinó el 7,5% del PIB a la seguridad social ese mismo año. Asimismo, aproximadamente el 42% del presupuesto federal se asignó al servicio de la deuda pública.

Lo cierto es que, debido a unas condiciones económicas excepcionales, fue posible, durante un breve periodo, conciliar el gasto de la deuda pública con un modesto ciclo de crecimiento. Evidentemente, este alivio era estructuralmente frágil. Dependía de los precios de las materias primas, que Brasil no controlaba, y de un crecimiento económico insuficiente. La carga de la deuda disminuyó en cierta medida gracias a factores externos que, de alguna manera, ocultaron problemas estructurales como las bajas tasas de inversión, la pobreza, el desempleo y el propio gasto en deuda. Cuando las condiciones externas cambiaron, sobre todo tras la crisis de 2008, la deuda comenzó a aumentar rápidamente de nuevo: la relación deuda/PIB, que alcanzó el 47,7 % en 2008, ya se situaba en el 63,2 % en 2013.

A partir de 2014, ya en un escenario donde el golpe de Estado de 2016 estaba en pleno desarrollo, los indicadores se desplomaron. Los precios de las materias primas en 2013 mostraron los primeros signos de desaceleración. El año 2014 puede considerarse un punto de inflexión: los precios del mineral de hierro, el petróleo, la soja y otras materias primas exportadas por Brasil cayeron abruptamente, con efectos en cadena sobre la economía. Se produjo una caída de los ingresos públicos, una reducción en la recaudación de impuestos a la exportación y una disminución de las regalías y participaciones especiales de los yacimientos petrolíferos presalinos. La tasa de desempleo se disparó de alrededor del 5 % en 2014 al 11 % en 2016. En este contexto, se produjo un deterioro de la deuda pública: con la desaceleración del crecimiento, la relación deuda/PIB aumentó, alcanzando el 74 % en 2015.

La crisis se agravó por el peso de la deuda pública. Los ingresos públicos cayeron, el PIB se contrajo, las tasas de interés aumentaron debido al incremento del riesgo país, y las tasas de interés más altas exigieron mayores superávits primarios para pagar el servicio de la deuda. Se recortaron las inversiones públicas y sociales, lo que empeoró la recesión. Es un círculo vicioso que se retroalimenta: recesión → aumento de la deuda → recortes del gasto → recesión más profunda. Y así sucesivamente. Las crecientes obligaciones de deuda comenzaron a condicionar las decisiones de política pública. Las elevadas tasas de interés reales durante este período, en torno al 5%, casi siempre las más altas del mundo, significaron menos recursos para la salud, la educación y el desarrollo. Los países imperialistas, en general, operaron con tasas de interés reales cercanas a cero o negativas durante este período, lo que puso aún más de relieve la posición de Brasil como líder mundial en tasas de interés reales.

En 2023, el nuevo marco fiscal sustituyó el tope de gasto implementado por el gobierno golpista de Michel Temer, que había estado vigente desde el 1 de enero de 2017. Como siempre, el nuevo marco mantuvo la lógica de todos los planes fiscales de las últimas décadas. Creó una fórmula para controlar el gasto primario, buscando mantener un superávit en este rubro, pero sin ninguna medida dirigida al núcleo del problema: el servicio de la deuda. A partir de 2023, la deuda comenzó a aumentar nuevamente, aunque moderadamente, debido a las tasas de interés reales extremadamente altas y al bajo crecimiento económico.

La economía brasileña, durante este período, al igual que hasta ahora, es prisionera de la política de mantener altas tasas de interés, supuestamente para controlar la inflación. Esta política desalienta la inversión y reduce el crecimiento. Esta combinación de políticas macroeconómicas, prácticamente idénticas, con matices, independientemente del gobierno en las últimas décadas, conduce al país a un callejón sin salida: se incrementan las tasas de interés para controlar la inflación, pero las altas tasas de interés desalientan la inversión, reducen el crecimiento y, en consecuencia, impiden que la deuda disminuya en relación con el PIB. Es un callejón sin salida para el país en su conjunto, pero una situación privilegiada para quienes se enriquecen con el ciclo especulativo que se genera a partir de ella.

La observación de la trayectoria completa de la deuda en las últimas décadas revela un patrón común a todos los periodos, independientemente del ciclo económico imperante: ante cualquier perturbación económica (inflación, fluctuaciones cambiarias, crisis financieras globales), se produce un deterioro de la deuda pública, y la respuesta siempre se centra en el gasto público, que, en principio, no guarda relación con la deuda. No es el gasto público lo que deteriora la relación deuda/PIB, sino el aumento de los tipos de interés o el bajo crecimiento económico. Las medidas para combatir el gasto público —recortes en el gasto social, reducción de la inversión pública— no solo no solucionan el problema, sino que lo agravan y hacen que la economía sea más vulnerable a futuras perturbaciones.

Lejos de ser una variable económica dependiente, el gasto público en deuda en Brasil —y el conjunto de medidas adoptadas para garantizar el flujo normal de estos gastos— impide abordar los problemas centrales de la economía brasileña: la vulnerabilidad a las crisis externas, la fragilidad de la base productiva, la desindustrialización y las bajas tasas de inversión. El aspecto más llamativo de este proceso es que, independientemente de la postura política de los gobiernos, todos han abordado el problema fiscal exclusivamente desde la perspectiva del gasto primario, dejando intactas las ganancias de banqueros y especuladores.