¿Blindaje democrático de la Policía Federal o blindaje policial defensivo?

Con la salida del Ministro de Justicia, la cuestión de la protección de la Policía Federal vuelve al debate público. Se trata de un tema cíclico que siempre reaparece ante el mismo hecho conocido: los gobiernos van y vienen, y lo que observamos son ajustes políticos e institucionales que reavivan la cuestión, revelando que el problema permanece intencionadamente sin resolver.

En Brasil, no hemos aprendido ni institucionalizado la principal lección de las democracias constitucionales: garantizar la estabilidad, la previsibilidad, la regularidad, la transparencia, la rendición de cuentas y la alternancia en el ejercicio del poder elegido legal y legítimamente. Esta lección —que impide que los golpes de Estado se conviertan en una amenaza recurrente y una moneda de cambio político-institucional— consiste en proteger tanto a las fuerzas combativas (Fuerzas Armadas) como a las fuerzas restringidas (Policía) del uso político partidista y la privatización por parte de grupos de poder o estructuras corporativistas.

La lógica brasileña, sin embargo, ha seguido un camino diferente: mantener los mandatos policiales como verdaderos poderes en blanco, previamente firmados, que se completarán mediante acuerdos secretos, abriendo camino para el establecimiento de gobiernos policiales autónomos.

El temor a la politización de la Policía Federal es legítimo. El problema radica en que, en la práctica, no se ha abordado mediante una respuesta democrática institucionalizada, ni siquiera en el marco de la Enmienda de Seguridad Pública, cuyo objetivo central debería ser precisamente este: la renegociación federal y constitucional de los mandatos policiales, definiendo competencias exclusivas, compartidas y redundantes, para eliminar las luchas internas, los conflictos de competencia, la desautorización y los abusos recurrentes de poder que convierten a la policía en mercancía política.

Es en este contexto que la pregunta vuelve al debate público brasileño, casi siempre formulada de forma abstracta. La respuesta no está en el nombre del Presidente de la República, ni en el Ministro de Justicia de turno, ni en la ilusión de una fuerza policial que antaño estuvo "protegida". Lo que la historia institucional reciente revela es algo más inquietante: la Policía Federal está a cargo de la propia fuerza policial, ya sea que esté de acuerdo o en desacuerdo con la Presidencia de la República, el Ministro de Justicia o incluso el Director General designado por estos.

Esto no implica autonomía democrática ni independencia republicana en sentido estricto. Más bien, significa que la gobernanza de la Policía Federal se ha organizado como una agencia autónoma sin supervisión efectiva, sustentada por mandatos policiales indefinidos con misiones indefinidas y ambiguas: suficientemente largos para afrontar crisis políticas, pero demasiado cortos e inestables para estar sujetos a mecanismos claros de gobernanza, mando, control y rendición de cuentas. En otras palabras, se trata menos de una mayor autonomía institucional y más de la ausencia de mecanismos claros y estables de gobernanza democrática del poder policial que sustenten dicha autonomía.

En este sistema, los ministros de Justicia van y vienen debido al desgaste, las crisis o los reajustes políticos. Los directores generales de la Policía Federal permanecen, gestionando el ritmo de sus propias políticas y la supervivencia institucional de la Policía Federal. Los datos empíricos son inequívocos: la persona que más tiempo dura en el cargo en Brasil no es el ministro de Justicia, sino el director general de la Policía Federal. Y, hasta donde se puede observar, el ministro definitivamente no controla la Policía Federal: sugiere, apoya o se adhiere, de forma más o menos explícita, porque no hay instrumentos consistentes de gobernanza disponibles. En una lucha de poder, la probabilidad de ser destituido es mayor para el ministro que para el director general.

Desde el retorno a la democracia, en casi cuarenta años, 34 Ministros de Justicia se han sucedido, mientras que solo 22 jefes formales han ocupado el mando de la Policía Federal. La inestabilidad política no ha debilitado la institución, como suele imaginarse; al contrario, ha reforzado su capacidad de autogobierno. Sin embargo, esta situación puede convertirse en un grave problema democrático, como ocurrió con el FBI bajo la dirección de J. Edgar Hoover, quien se mantuvo al mando durante unos 48 años, acumulando suficiente poder para limitar al Parlamento, intimidar al Poder Judicial y, en la práctica, gobernar el poder policial al margen —y a menudo por encima— de los mecanismos regulares de control democrático.

La selección del Director General de la Policía Federal nunca se ha externalizado: formalmente, es un acto del Presidente de la República. Lo que se ha externalizado con el tiempo es algo mucho más significativo: la gestión cotidiana del poder policial, confiada a la propia institución. No ha habido protección contra el uso político partidista ni contra la apropiación particularista o corporativista. Lo que se ha dado es una solución pragmática y frágil: gobernar mediante la inestabilidad y/o gobernar mediante la autodelegación, lo que conduce a la creación de un escudo corporativo defensivo.

Por un lado, está el juego de las sillas musicales: frecuentes cambios ministeriales para evitar "calentar la silla", lo que da lugar a un sistema provisional gestionado como una técnica de gobierno. Por otro lado, se da la cesión de la gobernabilidad a la propia policía, sustentada por relaciones personales de lealtad al presidente, y no por sólidos mecanismos institucionales de mando, coordinación y control. En este caso, la inestabilidad se vuelca hacia el interior de la propia Policía Federal, permitiendo que cada superintendencia se convierta en un Vaticano dentro de Roma, mitigando las oportunidades de asignación de cargos. Una vez más, se depende de la "buena voluntad política" de un virtuoso "gobernante del bien". Ambos enfoques generan vulnerabilidad. Ambos abren resquicios a lógicas políticas, clientelistas y corporativistas, guiadas por la estrategia política de cambiar las piezas para mantener las camarillas.

Este escenario histórico de mandatos policiales abiertos, que dan origen a entidades autónomas sin supervisión, coincidió, no por casualidad, con momentos críticos de la democracia brasileña. Durante los gobiernos de Collor y Dilma, observamos la consolidación del poder en la Policía Federal, con una administración egoísta e inviolable, al mismo tiempo que se desarrollaban los procesos de destitución. Esta es una coincidencia institucional reveladora: la ausencia de mecanismos efectivos para gobernar el poder policial favorece la emancipación depredadora de la policía del control estatal democrático. La política pública deja de ser implementada por el Estado y, en su lugar, se aplica la política policial o, más precisamente, la política del grupo que asciende al poder.

En la práctica, gobernar mediante mecanismos personalistas, basándose en lealtades individuales en lugar de en la arquitectura institucional, ha permitido la creación de un poder policial emancipado que opera en contra de la democracia representativa y el sistema federal. No por ser demasiado poderoso, sino por su mal gobierno.

Esto es lo que analizo en el artículo “¿Quiénes han gobernado a la Policía Federal? Ellos mismos”, publicado el 27 de julio de 2019, enlace [link sería insertado aquí]. https://www.brasildefato.com.br/2019/07/27/artigo-or-quem-tem-governado-a-policia-federal-ela-mesma/En este texto, analizo por qué los ministros de Justicia no controlan la Policía Federal, cómo la rotación política coexiste con la continuidad institucional, por qué la retórica del "blindaje" es solo aparente y cómo la precariedad de los mecanismos efectivos para gobernar el poder policial corroe la democracia desde dentro, sin necesidad de quebrarla formalmente. El texto no ofrece consuelo institucional: ofrece una orientación diagnóstica que señala la necesidad de evitar que, con cada crisis, se reavive el mismo miedo a la manipulación política, enfrentando la desconfianza en el Estado y en los gobiernos mediante la construcción de herramientas efectivas para el blindaje democrático, como lo han hecho otras democracias occidentales.