Entrevista con Bernard Appy

Por Paulo Henrique Arantes

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Ahora confirmado como parte del equipo de Fernando Haddad, encargado de implementar una reforma tributaria largamente esperada, Bernard Appy concedió una extensa entrevista a este columnista en vísperas de las elecciones. En ese momento, le pregunté si había sido invitado a formar parte del gobierno de Lula, en caso de que el candidato del Partido de los Trabajadores resultara electo. Appy respondió que «todavía no», ni por Lula, ni por Simone Tebet, ni por Ciro Gomes, los tres a quienes brindó servicios de consultoría durante la campaña electoral.

En la entrevista, publicada originalmente en la revista CAASP, Appy explica el marco conceptual en el ámbito tributario que intentará implementar en Brasil. 

¿Pagan los brasileños demasiados impuestos?

Bernard Appy - En comparación con otros países con el mismo nivel de desarrollo, sí, la carga tributaria en Brasil es alta. Ahora bien, lo que determina la carga tributaria no son los impuestos en sí, sino el gasto público. No puede haber gasto público sin impuestos. Por lo tanto, en relación con países con el mismo nivel de desarrollo, Brasil tiene un alto nivel de gasto público.

Esto se debe principalmente a un sistema de bienestar social más amplio que el de otros países. La cobertura de la seguridad social y el bienestar para las personas mayores en nuestro país es mucho mayor que en otros países en desarrollo similares.

Hay que tener cuidado al comparar las cargas fiscales. Existen países como Chile, donde prácticamente no hay sistema público de pensiones, y obviamente, ese país tendrá una carga fiscal menor, pero la gente tiene que financiar sus pensiones privadas.

Los chilenos no están muy contentos con el modelo...

Es cierto, no están satisfechos; quieren un sistema de pensiones públicas más completo. Pero lo que digo es que hay que tener mucho cuidado al comparar las cargas fiscales.

Necesitamos gastar de forma más eficiente en Brasil. Gran parte de nuestros gastos se deben a que nuestro sistema de seguridad social fue excesivamente generoso en el pasado, con personas que recibían pensiones a edades muy tempranas o funcionarios públicos que percibían sumas muy elevadas. Pero ahora esto es un derecho adquirido. Estamos pagando las consecuencias.

¿Qué impide a Brasil implementar una verdadera reforma tributaria?

En primer lugar, la reforma tributaria no se trata de aumentar o disminuir la carga fiscal, sino de mejorar la calidad del sistema tributario en el país. Al hablar de mejorar la calidad, nos referimos a dos objetivos principales: uno es lograr que el sistema tributario sea más favorable al crecimiento, ya que, de hecho, la tributación en Brasil lo obstaculiza considerablemente; el otro es lograr que el sistema tributario sea más progresivo.

Una reforma de los impuestos al consumo —PIS, Cofins, ISS, ICMS, IPI— debería tener como objetivo principal impulsar el crecimiento del país. Asimismo, la reforma del impuesto sobre la renta debe estar vinculada a un segundo objetivo: corregir las distorsiones que hacen que una parte importante de las personas con altos ingresos pague muy pocos impuestos. Ambos objetivos son importantes.

¿Por qué no hemos avanzado? Creo que se debe principalmente a cuestiones políticas.

¿Quién se opone a estas reformas?

La reforma del impuesto sobre la renta es un tema de debate más reciente en Brasil. La discusión sobre la reforma del impuesto al consumo se remonta a la Asamblea Constituyente; durante esta, perdimos una gran oportunidad para mejorar los impuestos al consumo, y esta reforma no prosperó por diversas razones. Hubo un primer intento durante el gobierno de Fernando Henrique, con una propuesta que en su momento resultó atractiva, pero no se concretó porque el propio gobierno no la apoyaba; el entonces Secretario del Servicio de Ingresos se oponía. Incluso contó con apoyo en el Congreso Nacional.

Los otros intentos importantes se produjeron durante el gobierno de Lula, en 2003 y 2008. No prosperaron por dos razones: la principal fue la resistencia de los estados; no existía un acuerdo entre ellos. La segunda razón es que nunca fue una prioridad para el gobierno, que no estaba dispuesto a invertir capital político para que la aprobación de la reforma fuera viable.

Recientemente, se han presentado nuevas propuestas para reformar los impuestos al consumo, como la PEC 45, desarrollada aquí en el CCif (Centro para la Ciudadanía Fiscal), y la PEC 110, del Senado Federal, cuyo informe más reciente es muy similar a la PEC 45. Estas propuestas no han avanzado por diversas razones, la principal es la oposición del gobierno actual. Si el gobierno hubiera invertido capital político, creo que la reforma habría tenido posibilidades de ser aprobada durante este mandato.

Creo que, incluso hoy, la verdadera intención del ministro Paulo Guedes es recrear la CPMF (Contribución Provisional sobre Transacciones Financieras). Además, el grupo que impulsaba la reforma en el Congreso era el de Rodrigo Maia, que mantenía diferencias políticas con el gobierno.

Pero, en definitiva, ¿dónde está la resistencia?

El primer grupo de resistencia es federal. Desde 2019, por primera vez, se ha alcanzado un consenso entre todos los estados respecto a una reforma tributaria en línea con las Propuestas de Enmienda Constitucional 45 y 110, que eliminarían el ISS (Impuesto sobre Servicios) y el INSS (Contribución a la Seguridad Social) y los reemplazarían con un impuesto al valor agregado, que en las Propuestas de Enmienda Constitucional se denomina Impuesto sobre Bienes y Servicios, sin beneficios fiscales, gravado en el destino.

Hubo consenso entre los estados, existe apoyo de los municipios pequeños, pero hay resistencia por parte de los municipios grandes, que no quieren perder el poder de recaudar el ICMS (Impuesto al Valor Agregado). 

Existe cierta resistencia sectorial, especialmente por parte del sector servicios, ya que la propuesta original de la Enmienda Constitucional 45 planteaba una tasa impositiva uniforme para todos los bienes y servicios, conforme a los mejores estándares internacionales. Sin embargo, quienes consumen servicios son personas de altos ingresos, por lo que igualar la tributación de bienes y servicios mejora la distribución del ingreso. Los pobres consumen más bienes que servicios, y los ricos consumen más servicios que bienes.

En Brasil, incluso con las exenciones fiscales a los alimentos básicos, el impuesto al consumo que pagan los pobres sigue siendo mayor que el que pagan los ricos. La simple adopción de una tasa impositiva uniforme tendría un efecto distributivo positivo. 

Estas resistencias existen y requieren negociación política, pero es posible superarlas. 

¿Es posible, entonces, que los impuestos al consumo sean progresivos?

Es posible de dos maneras. La simple adopción de un tipo impositivo uniforme ya tendría un efecto positivo. Además, proponemos un sistema que denominamos exención personalizada: en lugar de eximir bienes, se devuelve dinero a las personas de bajos ingresos. Se recaudan ingresos con un tipo impositivo más alto y se devuelve el dinero recaudado sobre el consumo a las personas de bajos ingresos, dentro de un límite para evitar el fraude. Este sistema, desde un punto de vista distributivo, es mucho más eficiente que eximir de impuestos los bienes básicos.

Desde el punto de vista distributivo, es un sistema mucho más eficiente que simplemente eximir de impuestos los alimentos básicos. Según la última encuesta de presupuestos familiares, las familias con ingresos superiores a 25 salarios mínimos mensuales consumen, en términos absolutos, tres veces más alimentos básicos que las familias con ingresos de hasta dos salarios mínimos. Por lo tanto, cuando se eximen de impuestos los alimentos básicos, si bien en términos relativos el beneficio es mayor para los pobres, en términos absolutos se destina más dinero a las familias ricas que a las pobres.

¿Qué nivel de progresividad propone para el impuesto sobre la renta?

La progresividad es una decisión política, no estrictamente técnica. Podemos analizar la situación en el resto del mundo. En promedio, en la OCDE, que reúne a los países desarrollados, la tasa más alta es del 42%. Y si se considera el impuesto sobre las utilidades distribuidas, teniendo en cuenta el impuesto cobrado a nivel empresarial y luego en el momento de la distribución, la tasa promedio también es del 42%, y no es casualidad: los países procuran diseñar sus sistemas para que estas tasas sean similares.

Así pues, desde el punto de vista de la progresividad, un tipo impositivo cercano al 40% estaría en consonancia con los estándares internacionales. En países latinoamericanos miembros de la OCDE, como México y Chile, el tipo máximo del impuesto sobre la renta personal es del 35%, pero aun así es superior al 27% que tenemos en Brasil. En cuanto al umbral de exención, varía enormemente de un país a otro; no existe un estándar, la variación es enorme.

En términos absolutos, el umbral de exención fiscal en Brasil es ligeramente inferior al de los países desarrollados, pero si se considera como proporción del ingreso promedio, el umbral actual de exención del impuesto sobre la renta en Brasil es incluso superior al de los países desarrollados. En última instancia, se trata de una decisión política. Personalmente, me opongo a un umbral de exención muy alto —podría ser ligeramente superior al actual— porque pagar el impuesto sobre la renta es parte de la ciudadanía, aunque sea a una tasa baja.

Ahora bien, hay un punto muy importante. Cuando se compara la tributación de los ingresos procedentes del trabajo de un empleado formal con la tributación del trabajo de una persona jurídica (PJ), es decir, una persona que recibe ingresos como socio de una empresa bajo el régimen simplificado, el régimen de utilidad presunta o el régimen Simples Nacional, se observa que la tributación del empleado formal es mucho mayor que la del trabajador por cuenta propia.

Además, en el caso de un empleado formal, las cotizaciones a la seguridad social se calculan sobre sus ingresos. Las cotizaciones hasta el límite salarial de cotización, que es de 7.087 reales, financian las prestaciones de la seguridad social; es decir, pagan en función de su salario y, a su vez, adquieren el derecho a una prestación futura. Sin embargo, en el caso de un empleado formal que gana más de 7.087 reales, la empresa aporta el 20% a la seguridad social, más el 5,8% al Sistema S (sistema de servicios sociales), el subsidio de educación, etc., sobre la totalidad de su salario. 

Así pues, si consideramos a un empleado del sector privado que gana más de 7.087 reales al mes, y su salario aumenta en 100 reales, esos 100 reales representan un costo para la empresa de al menos 131,6 reales, de los cuales el trabajador recibirá 72,5 reales, ya que la empresa pagará un 27,5%. Este costo tributario, dividido entre el costo para la empresa, da como resultado una tasa ligeramente superior al 40%. Esto significa que, en la práctica, un empleado formal en Brasil que gana más de 7.087 reales está sujeto a una tasa impositiva del 40%.

Imaginemos un proveedor de servicios, socio de una empresa que opera bajo el régimen de utilidades presuntas, que factura 100 reales, tiene gastos por 20 reales y una utilidad efectiva, antes de impuestos, de 80 reales. Este proveedor de servicios actualmente paga un impuesto sobre la renta del 13% sobre su margen de utilidades.

La tributación de las ganancias y los dividendos fue aprobada en la Cámara de Diputados, pero está estancada en el Senado. ¿Qué expectativas tiene respecto al proyecto de ley que se está considerando actualmente?

Estamos hablando del Proyecto de Ley 2.337/2021. El texto aprobado en la Cámara, en mi opinión, es muy malo por varias razones. Reduce la tasa del impuesto sobre la renta de las sociedades al 26%, que actualmente es del 34% para utilidades superiores a R$20, e inicia un gravamen del 15% sobre las distribuciones. La idea de reducir la tasa del impuesto sobre la renta de las sociedades y gravar las distribuciones es buena, y es lo que hacen la mayoría de los países del mundo, aunque la forma en que se aplica varía mucho.

Ahora bien, el proyecto de ley aprobado en la Cámara es muy deficiente. Una de las razones es que establece una exención en la distribución de utilidades para las empresas que facturan hasta 4,8 millones de reales anuales, las cuales también se beneficiarían de una reducción en su tasa impositiva, del 34% al 26%. En realidad, esto agrava la distorsión y, además, crea un enorme incentivo para que las empresas se fragmenten con el fin de mantenerse dentro del límite de 4,8 millones de reales.

En Brasil, existe la idea errónea de confundir las pequeñas empresas con los ingresos de sus dueños. Puedo tener un pequeño accionista en una gran empresa, y también puedo tener a una persona con altos ingresos que sea socia en una pequeña empresa. No hay ninguna razón para que alguien que gana entre 100 y 200 reales al mes pague menos impuestos que un empleado con un ingreso menor, y este proyecto de ley agrava esa distorsión.

¿Y cómo va el debate sobre el proyecto de ley 2.337 en el Senado?

No avanza. Hay indicios de que, si Bolsonaro es reelegido, habrá presión para aprobar el proyecto de ley a pesar de los problemas que aún enfrenta este año. En caso de una victoria de Lula, seguramente habrá una propuesta para reducir la tributación de las utilidades empresariales, pasando a gravar la distribución, pero espero que venga sin los defectos del Proyecto de Ley 2.337.

¿Está usted a favor de gravar las grandes fortunas? ¿Cuál sería el impacto potencial de ello?

Desde el punto de vista de los ingresos, el impacto sería mínimo. Creo que la mejor manera de gravar a las personas con altos ingresos es corrigiendo las distorsiones del sistema tributario, transitando hacia un sistema progresivo y subsanando las deficiencias existentes.

El problema de gravar las grandes fortunas es su complejidad operativa y, en última instancia, la recaudación sería mínima. Por lo tanto, es preferible gravar adecuadamente la renta.

No me opongo conceptualmente a la creación de un impuesto a las grandes fortunas. Sin embargo, es muy fácil cambiar el domicilio fiscal, por lo que si se crea este impuesto aquí, los multimillonarios cambiarían su domicilio fiscal; de hecho, muchos de ellos ni siquiera tienen domicilio fiscal en Brasil. En definitiva, se estaría creando un impuesto que no generaría ingresos. Si un impuesto de esta naturaleza se adoptara de forma uniforme en todos los países del mundo, estaría a favor.

¿Está usted a favor de las desgravaciones fiscales específicas para cada sector y, de ser así, en qué casos?

Desde la perspectiva de los impuestos al consumo, no veo ningún sector que lo merezca. Repito: la mejor manera de gravar el consumo es con una tasa uniforme y devoluciones de impuestos a las familias de bajos ingresos. Los países no utilizan las exenciones fiscales al consumo como política de desarrollo sectorial; tales casos son extremadamente raros. Lo que sí existe es un trato diferenciado para reducir los impuestos en ciertas categorías de consumo, como los alimentos básicos, ciertos alimentos y el transporte público.

Como política de desarrollo, no es buena. En Brasil, se utiliza porque tenemos un sistema muy deficiente que grava excesivamente la producción, lo que termina provocando conflictos fiscales debido a la tributación en origen. Es sumamente ineficiente. Lo que sucede es que el Estado A otorga un beneficio fiscal para atraer a una empresa del Estado B y viceversa. En definitiva, se reduce la productividad de la economía y se genera un impacto negativo en la eficiencia sin ningún efecto positivo en el desarrollo.

¿Puedes darme un ejemplo?

São Paulo ofrece incentivos fiscales a las plantas empacadoras de carne, que sin estos beneficios permanecerían en el Medio Oeste, donde se cría el ganado. Los estados del Medio Oeste ofrecen incentivos fiscales a los fabricantes de automóviles, que sin estos beneficios se ubicarían en São Paulo. En definitiva, esto genera mayores costos de transporte para la carne y los automóviles, lo que reduce la eficiencia de la producción sin impulsar el desarrollo.

Como política de desarrollo sectorial y, sobre todo, regional, es preferible utilizar los recursos presupuestarios que reducirlos. Es más eficiente; así se utilizan para potenciar las fortalezas.

Existen numerosas críticas respecto a la tributación del sector financiero en Brasil. ¿Cuál es su postura al respecto?

Los bancos tributan al tipo impositivo más alto sobre los beneficios que otros sectores. Mientras que otros sectores de la economía tributan al 34%, los bancos, al combinar el impuesto sobre la renta con la CSLL (Cotización Social sobre el Beneficio Neto), tributan al 45%.

 Los impuestos por sí solos no resolverán los problemas del sector financiero. Si se cree que el sector obtiene demasiados beneficios, lo que se necesita es más competencia, un entorno competitivo más favorable. La situación está mejorando con las fintech, pero aún no es la ideal.

¿Por qué los bancos siempre aumentan sus beneficios, independientemente de la crisis que atraviese la economía del país?

Porque repercuten sus pérdidas en los precios. El gobierno aumenta el CSLL (Contribución Social sobre el Beneficio Neto), pero, en realidad, es el usuario de los servicios bancarios quien paga la factura. Esto es un indicador más de la necesidad de aumentar la competencia en el sector financiero.

¿No cree usted que ciertas estrategias de planificación fiscal constituyen en realidad una evasión fiscal legalizada?

Este es un problema que existe en todo el mundo.

Las empresas siempre intentarán aprovechar la legislación en la medida en que les beneficie, y eso es natural. Sin embargo, todos los países intentan establecer límites. Cuando se demuestra que una determinada estructura se creó exclusivamente para reducir impuestos, la empresa suele acabar siendo sancionada.

El nivel de litigios en Brasil puede ser mayor que en otros países, pero no es un problema exclusivo nuestro. La mejor manera de resolverlo es contar con una legislación tributaria lo más simple posible, que deje el menor margen de interpretación posible. En situaciones que constituyan abuso, hay que actuar con severidad.

¿Existe mucha evasión fiscal en Brasil?

No recuerdo las cifras exactas. Hoy en día, creo que la cultura de la evasión fiscal es menos común que en el pasado. Brasil, fundamentalmente, tiene un sistema tributario muy bueno; el margen para la evasión fiscal es actualmente menor. Y el propio cambio en el funcionamiento de la economía está contribuyendo a ello. Por ejemplo, el PIX (el sistema de pagos instantáneos de Brasil) ha reducido las posibilidades de evasión fiscal.

En cualquier caso, la evasión fiscal es un delito y debe ser combatida.

¿Qué ocurre con las personas que evaden impuestos porque consideran que el gobierno es corrupto o ineficiente?

Quienes evaden impuestos roban dinero público tanto como los políticos corruptos.

En Brasil, nuestra legislación tributaria está diseñada, en cierto modo, para favorecer el delito de evasión fiscal. Al ser sorprendido evadiendo impuestos, se le impone una liquidación tributaria y una acusación penal, pero la ley brasileña establece que si el contribuyente paga lo adeudado, el proceso penal se anula. Esto no ocurre en otros países.

Estoy a favor de que no se otorgue este beneficio a quienes cometen evasión fiscal, pero es necesario aclarar qué constituye evasión fiscal. Vender sin factura es claramente un delito, por ejemplo.

En su exitoso libro de economía «El capital en el siglo XXI», Thomas Piketty concluye que la igualdad y la justicia social pueden lograrse mediante la política fiscal. ¿Está usted de acuerdo con él, quien ahora es una figura destacada de la economía a nivel mundial?

En parte, sí. Pero es necesario ser cauteloso. Primero, la política social, la política distributiva, no se realiza únicamente a través de los impuestos, sino a través de los impuestos y el gasto público.

Por ejemplo: se suele decir que el impuesto al consumo es regresivo. Y es cierto, porque los pobres destinan la mayor parte de sus ingresos al consumo, mientras que los ricos no. Sin embargo, si en un país el 100% de la recaudación del impuesto al consumo se destina a financiar la educación pública, la sanidad pública y las transferencias de renta, el resultado final de los ingresos y los gastos es progresivo. En otras palabras, aunque la tributación sea regresiva, el gasto es progresivo.

Así pues, para las personas más pobres, la mejor manera de implementar políticas redistributivas es mediante el gasto público. En el caso de las personas más ricas, la tributación es importante. Pero aquí radica un problema fundamental: el margen de maniobra del país es limitado. Obviamente, Brasil dista mucho de ser ideal; es posible hacer mucho más de lo que hacemos. Existe un amplio sector de la población con altos ingresos que podría pagar muchos más impuestos, y en este sentido, gravar los dividendos es una forma de solucionarlo.

Por otro lado, es inútil imponer un impuesto del 70% a las personas más ricas. Simplemente no funciona. En el momento en que se haga eso, la inversión se irá del país debido a la competencia fiscal internacional.

Tenemos mucho por hacer. Si el país avanzara hacia los estándares de los países desarrollados, eso ya sería un gran paso adelante.