Enmiendas parlamentarias alcanzan R$ 50 mil millones y amplían el poder del Congreso sobre el presupuesto

247 - Se espera que el presupuesto federal de 2025 alcance un hito sin precedentes: el total de enmiendas parlamentarias superará los R$50 mil millones, lo que representa aproximadamente el 20% del gasto discrecional del gobierno federal. Esta cifra destaca el avance del Congreso en la definición del gasto público, reduciendo el margen de maniobra del Ejecutivo en materia de inversiones y políticas públicas. Expertos entrevistados por el periódico. El Globo Señalan que este crecimiento tiene efectos secundarios preocupantes, como la dispersión de recursos, el favorecimiento del clientelismo y el debilitamiento de la capacidad de planificación del Estado.

Incluso sin la aprobación del presupuesto, los montos exactos asignados a estas enmiendas —ya sean individuales, de bancada o de comité— no están completamente definidos. Sin embargo, los montos preliminares revelan un hecho clave: aproximadamente una quinta parte de todos los recursos disponibles del presupuesto federal se asignarán según las decisiones de los legisladores. A modo de comparación, de los más de R$2,3 billones de gasto federal, la mayor parte se destina a la Seguridad Social, los salarios de los funcionarios y programas como Bolsa Familia, dejando solo R$241 mil millones para asignación discrecional.

Gasto fragmentado y baja eficiencia - Para economistas y expertos en presupuesto público, la expansión de las enmiendas compromete la eficiencia de la gestión estatal. Samuel Pessôa, investigador de la Fundación Getulio Vargas (FGV), advierte sobre el impacto de la "invasión del poder legislativo" en la prerrogativa del poder ejecutivo para planificar inversiones estratégicas.

¿Qué hacen las enmiendas? Reducen la eficiencia del gasto público. Es un país que ya está en apuros, y se gastan muchos recursos en enmiendas. 50 mil millones de reales representan casi el 0,5% del PIB. Es mucho dinero. Las enmiendas, por esta cantidad, representan una intrusión del Poder Legislativo en la competencia del Ejecutivo. Son gastos locales que no están determinados por un programa gubernamental más amplio. Esto no sirve al interés colectivo, explica el economista.

El aumento de las enmiendas parlamentarias en Brasil se ha visto impulsado por cambios legislativos que reforzaron el poder del Congreso sobre el presupuesto. Actualmente, existen tres tipos principales de enmiendas:

• Individuales:cada parlamentario tiene derecho a una cantidad igual, cuya ejecución es obligatoria por parte del gobierno.
• Desde el banquillo: definidos por el grupo de parlamentarios de cada estado. También son obligatorios.
• De comisionesPropuestas de las comisiones temáticas de la Cámara de Diputados y el Senado. No son obligatorias, pero suelen aprobarse mediante negociaciones políticas.

Además, la llamada enmienda Pix, un tipo de enmienda individual que permitía transferencias directas a ayuntamientos y estados sin un destino específico, pasó a exigir un plan de trabajo tras una decisión del Supremo Tribunal Federal (STF).

Brasil fuera del estándar internacional - Marcos Mendes, experto en presupuesto público, califica de "irrazonables" los R$50 mil millones en enmiendas parlamentarias. Afirma que este modelo no tiene equivalente en los países desarrollados.

"No existe tal cosa como que el Parlamento defina los gastos, especialmente con tanto detalle como en Brasil: tantos millones para el municipio X, tantos millones más para construir un puente en otro. Esta idea de que la Legislatura, especialmente cada parlamentario, tenga su propia porción del presupuesto, con derecho a una parte del mismo, es una distorsión creada en Brasil", afirma Mendes. 

Este mecanismo se ve reforzado por el sistema electoral brasileño, que incentiva a los parlamentarios a utilizar las enmiendas como herramienta para fortalecer sus bases electorales. Mendes enfatiza que la competencia por la financiación es una de las estrategias de reelección más comunes en el Congreso: «Cada parlamentario intentará obtener la máxima cantidad de dinero e influencia individual para obtener más votos que sus colegas».

Debilidad del Ejecutivo y avance del Congreso - La expansión de las enmiendas parlamentarias está directamente relacionada con la pérdida de poder del Ejecutivo en la elaboración del presupuesto. El debilitamiento de esta prerrogativa comenzó en 2015, durante el gobierno de Dilma Rousseff (Partido de los Trabajadores), cuando las enmiendas individuales se volvieron obligatorias. Bajo el gobierno de Jair Bolsonaro (Partido de los Trabajadores), el Congreso consolidó su control sobre el presupuesto mediante la creación del llamado "presupuesto secreto", que posteriormente fue declarado inconstitucional por el Supremo Tribunal Federal (STF), pero dejó un legado de numerosas enmiendas.

El politólogo Marcus André Melo, profesor de la Universidad Federal de Pernambuco, explica que este escenario favorece el clientelismo y compromete la formulación de políticas públicas eficaces. «El resultado es una situación en la que un presidente débil, con escaso apoyo parlamentario, sucumbe a la presión del Congreso, sin que este asimile las consecuencias macroeconómicas y colectivas de esta situación», analiza.

Beatriz Rey, investigadora de la Universidad de Lisboa, recuerda que antes de 2015, las enmiendas se utilizaban como moneda de cambio en las negociaciones políticas entre el Ejecutivo y el Congreso. Con la ejecución obligatoria, el gobierno perdió parte de estas herramientas. «El resultado fue quitarle algunas herramientas al Ejecutivo, porque las enmiendas ahora son obligatorias; deben gastarse, y son igualitarias; deben gastarse por igual para todos los representantes», explica.

Transparencia y control a debate - En los últimos meses, el Supremo Tribunal Federal (STF) ha trabajado para aumentar la transparencia en la distribución de las enmiendas, exigiendo criterios más claros para su aplicación. La atención se ha centrado principalmente en los fondos de los comités y en la enmienda Pix, que permitió transferencias directas a estados y municipios sin un control estricto sobre el uso de los fondos.

Cléo Manhas, asesora política del Instituto de Estudios Socioeconómicos (INESC), señala que la falta de criterios objetivos en la distribución de las enmiendas puede generar desigualdades y distorsiones. «Estas enmiendas no se ajustan a la lógica del Plan Plurianual (PPA, ley que establece las directrices para la asignación de recursos públicos durante un período de cuatro años). Y ni siquiera se ajustan a la lógica poblacional, por ejemplo. Hemos observado varias distorsiones en municipios con poca población que reciben enormes cantidades de financiación, mientras que los municipios con mayor población y mayores necesidades no reciben ninguna enmienda», advierte.

Mientras el Supremo Tribunal Federal (STF) busca mecanismos para aumentar la transparencia en la aplicación de las enmiendas, el rápido crecimiento de esos recursos refuerza el debate sobre los límites de la interferencia del Congreso en el presupuesto público y los impactos de esa práctica en la planificación gubernamental.