Privatizaciones: el verdadero debate
¿Cuáles son los límites que debe tener la intervención directa del Estado en la economía y qué papel puede desempeñar la iniciativa privada en la eventual prestación de funciones y servicios públicos?
La concesión de tres importantes aeropuertos brasileños a empresas privadas por parte del gobierno de Dilma ha generado un festival de absurdos. En el revuelo conservador que siguió al anuncio, hay de todo: críticas al PT (Partido de los Trabajadores) por haber "demonizado" el tema de las privatizaciones durante los períodos electorales, diatribas contra la postura "ideológica" de quienes se opusieron al frenesí privatizador de los gobiernos del PSDB (Partido de la Social Democracia Brasileña), y afirmaciones grandilocuentes, al estilo de Fukuyama, de que el debate sobre las privatizaciones está "cerrado" y que los privatizadores "ganaron".
Por su parte, el gobierno y el PT (Partido de los Trabajadores) vienen haciendo esfuerzos para mostrar que hay una gran diferencia entre las privatizaciones realizadas en la década de 90, que se caracterizaron por la transferencia definitiva de activos públicos al sector privado a un precio irrisorio, y la concesión hecha por el gobierno Dilma, sin transferencia de activos, por tiempo limitado, con precios favorables y rodeada de garantías administrativas, políticas y jurídicas.
Ahora bien, si bien esta distinción técnica entre privatización "stricto sensu" y concesión es técnicamente correcta y pertinente, nos parece que el debate que se está desarrollando en todo el mundo en torno a las privatizaciones va mucho más allá de esta mera cuestión técnica y semántica.
En realidad, lo que se ha debatido durante algún tiempo es si las privatizaciones llevadas a cabo tras el reciente predominio del paradigma neoliberal han producido los efectos deseados. También se debate sobre los límites que debe tener la intervención directa del Estado en la economía y el papel que puede desempeñar el sector privado en la prestación de funciones y servicios públicos. La cuestión esencial, sin embargo, radica en la necesidad de que el Estado no pierda, bajo ninguna circunstancia, la capacidad de implementar políticas públicas en los sectores económicos que considere relevantes, ya sea para promover el desarrollo nacional o para incorporar a los sectores excluidos a los beneficios que brindan los servicios públicos.
En este sentido, cabe señalar, en primer lugar, que la empresa privada desempeña un papel fundamental en cualquier país capitalista. Y el capitalismo, al menos aparentemente, ya no se discute en Brasil. Lo que se debate, desde el fracaso del modelo neoliberal en estas regiones y en todo el mundo, es qué tipo de capitalismo queremos. ¿Se trata del capitalismo salvaje, depredador, concentrado y desregulado que llevó al planeta a su peor crisis desde 1929, o de otra forma de capitalismo que, recuperando los principios del «capitalismo regulado» de la Edad de Oro al que se refería Hobsbawm, pueda sacar al mundo de la crisis y promover una nueva era de prosperidad, con sostenibilidad social y ambiental?
El debate sobre las privatizaciones forma parte, por lo tanto, de este debate más amplio. Dependiendo de las diferentes directrices que este debate fundamental dé, el papel del Estado y la empresa privada en el desarrollo y la configuración de cualquier proceso de privatización será muy diferente.
A este respecto, cabe señalar que existen ejemplos históricos muy contrastantes. Los más ilustrativos se refieren a la Unión Soviética y China, economías monopolistas estatales que migraron, de diferentes maneras y en momentos históricos muy distintos, a distintas "economías de mercado".
En la antigua Unión Soviética, el colapso político del régimen condujo a una transición rápida e incontrolada hacia una economía de mercado. Asesorados por economistas occidentales y, en algunos casos, por el vodka, los líderes de la época decidieron liquidar precipitadamente numerosas empresas y abrir la economía a la inversión y la competencia internacionales. La idea básica era implementar una "terapia de choque", un "shock de gestión" que aumentara rápidamente la eficiencia económica general y, por otro lado, asegurara la consolidación de un régimen democrático, ya que "economía de mercado" y "democracia" se identificaban como sinónimos. Seducidos por el espejismo neoliberal, los líderes creyeron que, en poco tiempo, dada su sólida base industrial y sus vastos recursos naturales, Rusia se convertiría en una próspera economía capitalista.
El resultado, sin embargo, fue un completo desastre. En tan solo cinco años (1990-1994), la economía rusa se contrajo un 76 %. El desempleo y la informalidad, prácticamente inexistentes en el período anterior, alcanzaron niveles estratosféricos, e incluso la esperanza de vida de los habitantes se redujo drásticamente. Se creó una especie de "capitalismo mafioso", que produjo varios multimillonarios corruptos y una vasta población de desposeídos y perdedores. Y el nuevo Estado, extremadamente debilitado y dominado por intereses privados, perdió su capacidad para implementar políticas públicas coherentes.
China, por otro lado, hizo lo contrario. Primero, ignoró por completo la ideología neoliberal, tan predominante en aquel entonces, y decidió forjar su propio camino. Con cautela, implementó gradualmente lo que se denomina gaizhi o "cambio de sistema", que incluye la diversificación de la gestión empresarial, ya sea mediante la privatización o la descentralización. En todos los casos, sin embargo, se prestó atención a mantener la centralidad del Estado en la gestión estratégica de la economía.
Hoy en día, China cuenta con tres tipos principales de empresas. Existen grandes empresas estatales, concentradas en áreas clave como el sistema financiero, la energía, las telecomunicaciones, etc. Estas empresas marcan el ritmo de la acumulación en China y realizan grandes inversiones estructurales. También existen empresas que se asocian con empresas extranjeras que poseen tecnología avanzada mediante empresas conjuntas. En estos casos, las empresas extranjeras participan en el mercado chino a cambio de la provisión efectiva de sus tecnologías. Este esquema ha permitido a China desarrollar tecnología moderna e innovadora en varios campos importantes, como la tecnología de la información y la industria automotriz. Finalmente, existen empresas, generalmente privadas, que operan en nuevas áreas no exploradas por el Estado.
Pero incluso en este último caso, la influencia del Estado es enorme. ¿Y por qué? Porque en China, el crédito está en gran medida controlado por el Estado. El Estado ejerce un control estricto sobre el sistema financiero y el crédito, que se ofrece en condiciones favorables a las empresas, siempre que cumplan con las políticas públicas. Por esta razón, la revista conservadora The Economist denomina al capitalismo chino «capitalismo confinado». Sin embargo, fue precisamente este capitalismo confinado el que transformó, en menos de tres décadas, un país agrario en la segunda economía industrial más grande del planeta. Deng Xiaoping, el gran artífice de la apertura de China, dijo que no importaba el color del gato, lo que importaba era que atrapara ratones. Cabe añadir que, en China, gatos de todos los colores cazan los ratones que el Estado quiere, y de la forma que exige el interés público.
¿Y en Brasil? En nuestro país, como en gran parte de América Latina, las privatizaciones ocurrieron, al igual que en Rusia, en el auge del paradigma neoliberal, que exigía el sacrificio del Estado, la apertura incondicional de las economías y, en muchos casos, la flexibilización de los derechos laborales y de seguridad social. Por lo tanto, contrariamente a lo que se dice, las privatizaciones aquí nunca fueron exactamente una cuestión de eficiencia, sino más bien una cuestión ideológica. La rápida implementación de un Estado mínimo y las prescripciones del Consenso de Washington fueron necesarias para evitar que el país perdiera el tren de la historia, facilitado por una globalización irreversible y beneficiosa. En general, no hubo una planificación adecuada ni se preocupó por mantener la capacidad del Estado para implementar políticas públicas consistentes. La orden fue simplemente vender u otorgar concesiones. Y hacerlo rápidamente, para generar ingresos para el país endeudado. El supuesto ideológico subyacente al proceso era que la empresa privada siempre es más eficiente que el Estado y, por lo tanto, el resultado inevitable sería, en cualquier circunstancia, la mejora y reducción del coste de los servicios, así como un aumento de la competitividad general de la economía. Los líderes brasileños y rusos consultaron con los mismos economistas.
Sin embargo, el resultado de estas privatizaciones/concesiones precipitadas e ideológicamente motivadas fue, en general, desfavorable. Los precios obtenidos en las subastas solían ser bajos, como en el caso de Vale, por ejemplo. Se produjo una transferencia masiva de activos públicos y, en el caso específico de las concesiones, se produjo, a posteriori, un aumento exagerado de las tarifas y una baja calidad de los servicios prestados. El resultado más negativo, sin embargo, fue la pérdida de la capacidad del Estado brasileño para implementar políticas públicas en los sectores privatizados. Esto se hizo evidente recientemente en el caso de las telecomunicaciones, siempre mencionadas por los defensores de dichas privatizaciones como un "gran éxito". De hecho, la implementación del Plan Nacional de Banda Ancha, estratégico para el país, requirió la reconstrucción de Telebrás, ya que las grandes empresas privadas del sector se resistieron, y aún se resisten, a realizar las inversiones necesarias, especialmente en las zonas más pobres de Brasil.
En Argentina, se hizo necesario renacionalizar por completo algunas empresas, como Aerolíneas Argentinas, por ejemplo, para mantener los servicios, dada la gestión desastrosa e irresponsable de los grupos económicos privados que habían asumido estas funciones. En Brasil, el debilitamiento no fue mayor solo por la gran resistencia, liderada, entre otros, por el PT (Partido de los Trabajadores), a la privatización del sistema financiero y de algunas empresas estratégicas, como Petrobras.
Y es precisamente debido a estos resultados generalmente negativos que presentaron las privatizaciones llevadas a cabo en la década de 90 en Brasil y América Latina que el proceso de privatización no tiene una buena imagen pública. Por lo tanto, cuando los defensores de dichas privatizaciones acusan al PT (Partido de los Trabajadores) de demonizarlas con fines electorales, implícitamente reconocen el fracaso del proceso. De hecho, si el proceso de privatización llevado a cabo en el contexto ideológico-político del neoliberalismo hubiera sido verdaderamente exitoso, con claros beneficios para la población y el país, el PT y otros partidos de izquierda no podrían usarlo contra sus adversarios. Sería lo contrario: los partidos conservadores usarían el ejemplo "evidentemente exitoso" de las privatizaciones contra sus adversarios, incluido el PT. ¿Por qué nunca lo han hecho?
Este fracaso no significa, por supuesto, que en una economía capitalista como la brasileña no se puedan hacer nuevas concesiones para permitir el funcionamiento de la empresa privada. El PT, en sus administraciones municipales y estatales, siempre ha hecho o mantenido concesiones a la empresa privada, como en el ámbito del transporte público, por ejemplo.
Ciertamente, solo el tiempo dirá si las concesiones de los tres aeropuertos brasileños serán realmente exitosas y se traducirán en mejores servicios y precios asequibles para los consumidores. Sin embargo, es evidente que, en este caso específico, a diferencia del pasado, se prestó atención a la cautela y a mantener la capacidad estratégica del Estado para implementar políticas públicas en el sector. Por lo tanto, si las empresas no dan respuestas adecuadas, no dudamos de que el proceso se revertirá, al igual que tampoco dudamos de que, si tales concesiones hubieran sido realizadas por los privatizadores ideológicos de antaño, no se habría mostrado la misma cautela y, junto con la prudencia y la racionalidad, los activos de Infraero se habrían vendido debidamente por una miseria.
En algo, las viudas ideológicas del fracasado paradigma paleoliberal tienen razón: el verdadero debate sobre las privatizaciones ha terminado. Quienes ganaron, como el PT (Partido de los Trabajadores), quienes criticaron el modelo neoliberal y las privatizaciones ideológicas, y siempre lucharon por un Estado fuerte que garantizara, en las políticas públicas, la inclusión de los históricamente excluidos, con o sin la participación de la empresa privada. Quienes se doblegaron, por interés propio o ideología, a las exigencias del capitalismo desregulado e hicieron todo lo posible por reducir políticamente el Estado, concentrar el ingreso e imposibilitar la construcción de un proyecto estratégico viable para el país, perdieron. Perdieron el debate y las elecciones.