«No veo hoy un movimiento social más importante que la lucha por la vivienda».

Marco Weissheimer, Sur 21 La ocupación de edificios y áreas públicas y privadas por parte de movimientos por el derecho a la vivienda está exponiendo una dramática realidad que la mayoría de la población ignora: el déficit de vivienda que aún provoca que miles de personas vivan en condiciones extremadamente precarias. El número de ocupaciones en Porto Alegre hoy en día es desconocido incluso para las propias autoridades. "No conozco ninguna encuesta fiable. Algunos dicen que hay 300 ocupaciones. Otros dicen que entre el 20% y el 25% de la población de la ciudad vive en zonas ocupadas. El Ayuntamiento habla de hasta 300 ocupaciones", afirma el fiscal Cláudio Ari Mello, de la Fiscalía de Urbanismo del Ministerio Público de Rio Grande do Sul. "Este es un problema oculto muy grande en Porto Alegre", añade.

En una entrevista con Sul21, Cláudio Ari Mello relata la labor que lleva realizando poco más de dos años el Centro Judicial para la Resolución de Conflictos y la Ciudadanía (Cejusc), que busca soluciones negociadas en casos de conflictos posesorios colectivos. El fiscal también aborda la delicada y tensa relación entre el derecho a la propiedad y la idea de la función social de la propiedad en el contexto de estos conflictos posesorios. También habla del desconocimiento de la realidad de la ciudad por parte de la mayoría de la población:

En general, la gente desconoce lo que ocurre en la ciudad. Quienes viven en Porto Alegre desconocen la realidad de gran parte de la población. No saben lo que es vivir en una zona ocupada, en una casa en una zona ocupada, lo que es tener agua de una manguera, tener electricidad ilegal, lo que es vivir viendo a sus hijos en medio de las aguas residuales. No tienen ni idea. La tendencia es tratar las zonas ocupadas como un caso de acaparamiento de tierras, afirma el fiscal, quien defiende la importancia de los nuevos movimientos sociales que luchan por la vivienda y que se están extendiendo por todo el país.

sul21: Porto Alegre, como tantas otras ciudades brasileñas, ha estado lidiando cada vez más con la cuestión del derecho a la vivienda y las ocupaciones de tierras. Desde una perspectiva legal, el Ministerio Público es uno de los actores centrales en este proceso, que hoy afecta la vida de miles de personas. ¿Cómo ha abordado la Fiscalía de Urbanismo estos temas?

Claudio Ari Mello: La idea del derecho a la ciudad se originó con un francés llamado Henri Lefebvre en la década de 60. Desde entonces, este tema ha circulado especialmente entre quienes trabajan y reflexionan sobre la vida en las ciudades: arquitectos, urbanistas, filósofos, sociólogos, antropólogos, ambientalistas, entre otros. Más recientemente, este título se ha incorporado para reflexionar sobre cuestiones que se abordaron en el ámbito del derecho urbano. Desde la década de 60, también se ha desarrollado en Brasil un área del Derecho Administrativo llamada Derecho Urbanístico. Hoy en día, existe una especie de convergencia entre las reflexiones más amplias de urbanistas, filósofos, antropólogos y juristas. Esta convergencia incluso ha cambiado el nombre del tema. Ahora hablamos del derecho a la ciudad. La fiscalía donde trabajo se llama Fiscalía de Urbanismo, pero si tuviéramos que darle un nombre más contemporáneo, sería Fiscalía de la Ciudad.

Esta fiscalía se ocupa de muchos asuntos, uno de los cuales es el derecho a la vivienda. Varios asuntos entran en esta categoría, incluyendo las ocupaciones de terrenos, que es el problema más grave de todos, pero no el único. También tenemos, por ejemplo, el problema de las parcelaciones irregulares o clandestinas. En este caso, no se trata de una invasión, sino de personas que viven allí ilegalmente. Tenemos un gran número de demandas relacionadas con este tipo de parcelación, que generalmente se produce sin ninguna infraestructura. El propietario simplemente divide físicamente los lotes y los vende, transfiriendo la carga de la instalación de la infraestructura a las autoridades públicas.

En cuanto a las ocupaciones de tierras, tenemos casos completamente consolidados que son irreversibles. Estos son los casos más fáciles, en los que buscamos interponer demandas para la regularización de tierras. Este es el caso, por ejemplo, de Chácara das Bananeiras, cerca de la Prisión Central, donde viven unas 20 personas. Morro Santa Teresa es otro ejemplo de una zona con ocupaciones totalmente consolidadas. También tenemos ocupaciones recientes, en los últimos 5 a 10 años, en las que tenemos un conflicto posesorio que resolver. En estos casos, normalmente, el propietario, público o privado, ha interpuesto una demanda de reposesión, que debe resolverse antes de abordar el tema de la regularización de tierras. A veces, estos procesos son extremadamente largos y las personas no pueden proceder con la regularización, viviendo durante mucho tiempo en condiciones extremadamente precarias.

Si hay un proceso de embargo en marcha, esto significa, por ejemplo, que CEEE ni siquiera puede suministrar electricidad a esa zona, a menos que el propietario sea muy benévolo y acepte la instalación de ese servicio mientras dure el litigio.

Sul21: Lo cual no debería ser la regla…

Claudio Ari Mello: Sí, esa no es la regla. Estos son los problemas más graves. Se trata de ocupaciones relativamente recientes que no pueden iniciar un proceso de regularización de tierras. Este es un problema muy grande y oculto en Porto Alegre. Está muy extendido.

Sul21: ¿Hay datos disponibles sobre el número de empleos actualmente en Porto Alegre?

Claudio Ari Mello: No conozco ninguna encuesta fiable. Algunos dicen que hay 300 zonas ocupadas. Otros dicen que entre el 20% y el 25% de la población de la ciudad vive en zonas ocupadas. En realidad, una encuesta de este tipo requiere una metodología científica que solo una universidad puede desarrollar. El Ayuntamiento habla de hasta 300 zonas ocupadas. Tenemos situaciones completamente diferentes. Una persona que vive en una urbanización que no es una zona de riesgo tiene plena seguridad de tenencia. Puede obtener electricidad, agua corriente y comenzar a mejorar su vivienda. Esto es todo lo contrario de alguien que ha ocupado un vacío urbano que es objeto de una demanda. Esta persona a veces vive 10 o 20 años en una situación de extrema vulnerabilidad.

Tenemos el caso de Vila Dique, por ejemplo, que es diferente, pero no infrecuente. Las objeciones de la Fiscalía Ambiental a la permanencia de las familias allí son de carácter ambiental. Sería una zona muy degradada que, de regularizarse, requeriría el desalojo de todos, la restauración del área y solo entonces el regreso de las familias. Sería extremadamente costoso.

Sul21: Pero la mayoría de las familias quieren permanecer en la zona…

Claudio Ari Mello: Sí, la mayoría de la gente quiere quedarse. El problema con Dique es el proceso de gentrificación. En lugar de que el gobierno adquiera una zona cercana para evitar desplazar a esa comunidad, la alejó. Tienen su trabajo y sus vidas allí, una conexión emocional con el lugar. Lo entiendo. Es como alejarme de Menino Deus. Es un proceso traumático.

Sul21: Además, señalan un problema de seguridad, ya que las familias reubicadas en 2009 en un condominio en la zona norte comenzaron a enfrentar problemas con bandas de narcotraficantes debido a problemas de identificación y disputas territoriales. Existen varios reportes de jóvenes que murieron en este proceso de reubicación.

Claudio Ari Mello: Sí, ocurre lo mismo en Nazaré. Es un problema muy difícil de resolver. No optaría por mantenerlos allí, pero al mismo tiempo, creo que es cuestionable que la solución no haya sido mantenerlos en la región, manteniendo su territorialidad. Además, existe el problema adicional de la seguridad, que a veces no es fácilmente identificable al momento de la decisión. No sé si el Ayuntamiento tenía claro si las familias podrían enfrentar problemas con este tema del control territorial por parte de las bandas de narcotraficantes. Es difícil corregirlo posteriormente, porque el proyecto ya se ha completado. Es una variable muy compleja de abordar.

La Fiscalía de Urbanismo comparte piso con la Fiscalía del Jurado. Superficialmente, no tienen nada que ver. Sin embargo, si se analiza en profundidad, están estrechamente relacionadas. Gran parte de la violencia en Porto Alegre hoy en día se origina en zonas ocupadas, absolutamente vulnerables al narcotráfico. Muy pocas zonas ocupadas hoy en día no están dominadas por el narcotráfico. Estas son zonas donde el Estado no interviene, y cuando lo hace, es de forma muy superficial.

Sul21: ¿El Ministerio Público sólo ha actuado en este ámbito cuando se le ha solicitado o también ha tomado iniciativas en la búsqueda de soluciones a estos problemas?

Claudio Ari Mello: Ambas cosas. El año pasado, iniciamos una consulta pública civil, que ahora está en marcha, para analizar el proceso de expansión inmobiliaria y urbana hacia el extremo sur de la ciudad, evaluar los criterios adoptados para el licenciamiento ambiental de proyectos a mediano y largo plazo, y el tipo de infraestructura que se está construyendo en esta región. Un proyecto de la envergadura del desarrollo inmobiliario que se pretende implementar en la antigua Fazenda do Arado está obligado a adoptar medidas de compensación y mitigación. Sin embargo, un proyecto como el programa "Minha Casa Minha Vida" no tiene tal obligación. Este es el caso, por ejemplo, de Jardim das Figueiras, en la avenida Juca Batista, que se espera que aloje entre 4 y 5 personas. Al licenciar un proyecto como este, se debe prever la presencia de calles, líneas de autobús, escuelas, guarderías, etc., en el área circundante. Esta consulta que estamos llevando a cabo intenta intervenir en la planificación, o la falta de ella, del urbanismo de la ciudad.

Otro proyecto en el que participamos es el Centro Judicial para la Resolución de Conflictos y la Ciudadanía (Cejusc), un servicio ofrecido a los jueces de Porto Alegre que tienen casos relacionados con disputas posesorias colectivas en sus jurisdicciones. Generalmente se trata de acciones de recuperación de la posesión, pero no necesariamente. El objetivo es intentar la conciliación. Este proyecto ha arrojado resultados más modestos de lo que desearíamos, pero la idea parece mucho más prometedora que simplemente confiar en los jueces para este enfoque. En cierto modo, es un ensayo para la especialización. No me refiero necesariamente a la creación de un tribunal específico para estas disputas, sobre todo porque no hay suficientes casos que lo justifiquen. Una alternativa sería especializar un tribunal para manejar disputas posesorias colectivas urbanas.

Uno de los problemas más difíciles de abordar en este tipo de conflicto es que el sistema legal en general, y las clases medias y altas, tienen una visión muy prejuiciosa de las ocupaciones de tierras. A menudo, cuando un juez recibe un caso de este tipo, sin una comprensión integral, interpreta la ocupación como algo que roza la criminalidad. Esto, sin duda, cuestiona la idea del Estado de derecho. Uno de los argumentos más comunes es que si se legitima una ocupación en particular, también se deberá hacerlo en todos los demás casos. Esto crea un problema para el Estado de derecho. ¿Cómo puedo aceptar que una ocupación violenta sea una forma natural de adquirir propiedad? Es un dilema. Pero la experiencia acumulada demuestra que la simple coexistencia ayuda a desmantelar los prejuicios. Incluso si se persiste en el dilema del Estado de derecho, la tendencia es que se comprenda mejor un problema que es grave.

Sul21: Este debate sobre el Estado de derecho abarca tanto el derecho a la propiedad como la cuestión de su función social. Sin embargo, al analizar la mayoría de las sentencias judiciales, la impresión es que, si bien se reconoce la importancia de la función social de la propiedad, el derecho a la propiedad termina prevaleciendo sobre este criterio. ¿Cómo evalúa la relación entre estos dos temas?

Claudio Ari Mello: Una idea crucial desarrollada por Hobbes afirma que la necesidad conceptual del Estado y la sumisión a la ley estatal es la única alternativa que tenemos ante una situación de violencia generalizada. Aparentemente, no tenemos muchas opciones al respecto. Basta con extrapolar esta solución al problema de la falta de vivienda asequible al ámbito de la salud. Imaginemos cómo sería si la gente empezara a entrar violentamente en los hospitales para obtener medicamentos. Si aceptamos que un grupo de personas puede tomar la decisión privada de que un determinado edificio no cumple una función social, ocuparlo y considerarlo su hogar, estamos aceptando la práctica de la justicia privada. Es difícil conciliar esto con la idea del Estado de derecho, a menos que se considere un caso como este como una circunstancia muy específica que no contagie al Estado en su conjunto. Pero eso es muy contingente.

La falta de vivienda asequible es un problema generalizado en todo el país. ¿Qué daría luz verde para que se legitimara este tipo de práctica? Solo en Porto Alegre, tenemos alrededor de 40 propiedades abandonadas. Todas son candidatas a ser ocupadas.

En segundo lugar, es necesario comprender que el derecho a la propiedad es uno de los derechos más antiguos de la historia del derecho. El concepto mismo de derechos subjetivos de los individuos surge del análisis del derecho a la propiedad. Los historiadores del derecho señalan que el origen del concepto de derechos subjetivos se produjo cuando franciscanos y dominicos disputaron la relación que debían tener los sacerdotes con los bienes donados a la Iglesia Católica. Fue entonces cuando comenzó a afianzarse la idea de que los individuos tienen derechos y que, si estos derechos no se respetan, es posible recurrir a los tribunales. Los griegos y los romanos no tenían el concepto de derechos subjetivos, pero los romanos sí tenían el concepto de propiedad. Por lo tanto, este es uno de los conceptos más antiguos, arraigados, bien construidos y protegidos de la historia del derecho. Cuando el derecho a la vivienda entra en escena, se enfrenta a un adversario muy poderoso.

Sul21: Es una disputa entre un concepto que existe desde hace algunas décadas y otro que existe desde hace algunos cientos…

Claudio Ari Mello: Sí. Históricamente, ¿cómo se concebía el acceso a la tierra? Generalmente mediante un contrato de compraventa o una donación.

Sul21: O conquista…

Claudio Ari Mello: Sí, ya sea por adquisición o por conquista. Pero, legalmente, la idea es que adquiero la propiedad mediante un contrato o una donación. La función social de la propiedad es un concepto del siglo XX. La ley brasileña establece cuáles son las sanciones. Puedo ser castigado por no cumplir la función social definida por la ley. No pierdo la propiedad ocupada porque el ocupante demuestre que no he cumplido la función social de la propiedad. El resultado de una acción de recuperación no puede ser que el juez decida que el propietario perderá la propiedad a los ocupantes porque se ha demostrado que no cumple su función social. Este castigo no existe en la ley brasileña. Las autoridades públicas pueden expropiar un área, pero en la práctica, esto es una esperanza vana debido al costo. La expropiación en la ciudad es muy cara.

Ahora tendremos un nuevo escenario. La Ley 13.465, promulgada la semana pasada, conocida como "Ley de Apropiación de Tierras", es muy ambiciosa en cuanto a la regularización de las ocupaciones urbanas. Podría contribuir a resolver los procedimientos judiciales relacionados con las ocupaciones urbanas de una manera diferente.

Creo que estamos empezando a equilibrar un poco más la relación entre la propiedad y el derecho a la vivienda, pero sigue siendo un paso ambicioso aceptar que la ocupación de una propiedad privada o pública deba, en última instancia, resultar en la transferencia de la propiedad a los ocupantes o en su permanencia continua bajo otro título. Volvemos a la cuestión del Estado de derecho. Si se concede en un caso, hay que concederlo en todos, a menos que se adopten criterios difíciles de seleccionar.

Algunos miembros de movimientos sociales y profesores especializados en el tema afirman con acierto que la política de vivienda más eficiente en Brasil en los últimos 50 años ha sido la ocupación. En términos cuantitativos, por lo tanto, no hay duda al respecto. Hoy en día, las personas tienen acceso a la propiedad básicamente porque la ocupan. El programa Minha Casa Minha Vida (Mi Casa, Mi Vida) mejoró la situación, pero creo que, en términos porcentuales, ni siquiera ha abordado el problema superficialmente. La cantidad de viviendas ofrecidas está muy por debajo de la demanda, incluso durante el período en que el programa operó a su máxima capacidad. Es un problema real que aún no ha encontrado una solución legal, lo cual no es fácil de encontrar. Sigue siendo muy difícil para un juez decirle a un propietario que ha perdido su propiedad porque los ocupantes han demostrado que no cumplió su función social y que tienen derecho a permanecer donde están.

Sul21: Las autoridades públicas parecen encontrarse con la misma dificultad, ya que generalmente se niegan a llegar a acuerdos con los ocupantes. En el caso de espacios públicos no utilizados, se podría considerar su uso para implementar políticas públicas de vivienda.

Claudio Ari Mello: Este podría ser un criterio, y es un criterio que los propios ocupantes proponen. Preguntan al municipio, por ejemplo, qué uso se dará a un área determinada. En ocasiones, el municipio tiene un uso planificado, como es el caso de la región de Manoel Elias, Protásio Alves y Baltazar, destinado a la futura instalación de viviendas públicas. Sin embargo, hay casos de áreas públicas donde el municipio no tiene perspectivas de uso. La nueva ley abre esta posibilidad, ya que creó un mecanismo que permite a las autoridades públicas otorgar la propiedad a los ocupantes de terrenos públicos que han estado allí desde el 22 de diciembre de 2016. Esta ley tiene el espíritu de crear una especie de amnistía general. Si esta ley no es impugnada ante el Tribunal Supremo, permitirá a las autoridades públicas otorgar la propiedad de un área pública a los ocupantes sin siquiera solicitar permiso al Ayuntamiento.

Sul21: En su esfuerzo por resolver conflictos, el Cejusc (Centro de Solución de Controversias) no participa en debates controvertidos como el mencionado anteriormente sobre la relación entre el derecho a la propiedad y la función social de la misma. ¿No debería este debate tener lugar en el Poder Judicial, considerando la creciente presión social por la vivienda y, por otro lado, la presión igualmente creciente de los grandes grupos inmobiliarios que compiten por las zonas urbanas?

Claudio Ari Mello: En algún momento del proceso, sí. El juez, al decidir si concede o no una orden judicial, puede entablar esta discusión más amplia.

Sul21: Pero esto generalmente no parece suceder…

Claudio Ari Mello: Depende del juez, pero tienes razón. Generalmente, no sucede. Generalmente, la gente no sabe lo que está pasando en la ciudad. Quienes viven en Porto Alegre desconocen la realidad de gran parte de la población de la ciudad. No saben lo que es vivir en una zona ocupada, en una casa en una zona ocupada, lo que es tener agua de una manguera, tener electricidad ilegal, lo que es vivir viendo a sus hijos en medio de las aguas residuales. No tienen idea. La tendencia es tratar las zonas ocupadas como un caso de acaparamiento de tierras. Incluso debido a la configuración geográfica de la ciudad, Porto Alegre hace que sea difícil visualizar esta realidad. Dependiendo de dónde vivas, puedes pasar toda tu vida en Porto Alegre sin tener contacto alguno con una zona ocupada, excepto por unas pocas que aún existen en áreas más céntricas. Algunas desaparecieron en el contexto del Mundial, como fue el caso de Vila Chocolatão.

La razón por la que adoptamos un modelo pragmático y orientado a las soluciones en Cejusc es para intentar reducir los puntos de tensión. El caso de Lanceiros Negros se convirtió en un problema político. La participación de los representantes de la ocupación en la audiencia resultó ser muy limitada, ya que pretendían que la ocupación incidiera en la política de vivienda, algo para lo que Cejusc no está capacitado. Es un espacio de conciliación, no para formular políticas de vivienda.

Sul21: A menos que los poderes públicos, el Estado en el caso de Lanceiros, estuvieran dispuestos a negociar con los ocupantes…

Claudio Ari: Sí, pero eso no sería en ese espacio. Esa negociación tendría que darse en otro espacio, no necesariamente con la mediación del Poder Judicial. La sesión en el Cejusc se da en el contexto de procesos donde existe una disputa judicial sobre la posesión. El objetivo siempre es buscar una conciliación que permita a las personas permanecer donde están. Ese es el objetivo.

Sul21: En su balance, ¿qué resultados ha conseguido Cejusc en estos dos últimos años, dentro de ese espíritu de buscar mecanismos de conciliación que permitan a las personas permanecer donde están?

Claudio Ari: El principal resultado fueron los casos en que los ocupantes lograron organizarse y comprar el terreno. Incluso tuvimos compras de grandes áreas con valores muy altos. Campo da Tuca es un ejemplo de ello. Fue la negociación más grande y simbólica que hemos realizado hasta la fecha, involucrando a entre 3 y 4 residentes. No es fácil organizar una cooperativa o asociación y conseguir que tanta gente se una. Estamos hablando de zonas caras. Las ocupaciones en Porto Alegre, debido a la configuración geográfica de la ciudad, no son precisamente periféricas. Incluso es cuestionable seguir hablando de periferia en el caso de Porto Alegre, que se ha convertido en una ciudad muy compacta. Estas áreas ocupadas siempre están valoradas, lo que hace inviables las compras al contado para los ocupantes. Terminamos trabajando con plazos de 5 o 6 años o incluso más. Este es el mejor resultado que hemos obtenido hasta la fecha.

Otro resultado fue el aplazamiento de los desalojos en muchas zonas ocupadas, algunos sin fecha fija. El criterio internacional fundamental para abordar las ocupaciones es garantizar la estabilidad laboral. Cuando decimos que un desalojo se pospondrá dos años, no garantizamos la estabilidad laboral, pero al menos aliviamos la tensión en la vida de la persona durante este período. Hay decisiones que son responsabilidad del gobierno. Solo el alcalde puede decir: «Bien, autorizaré a los abogados de la ciudad a asistir a las audiencias y llegar a acuerdos para que las personas permanezcan en una ocupación específica». Esta es una decisión que solo el alcalde puede tomar. La administración anterior no tomó esta decisión, y la actual aún no lo ha hecho.

Hay varias cosas que debemos considerar. Necesitamos, por ejemplo, mecanismos de reasentamiento más definidos. Cuando se agotan todas las posibilidades de acuerdo entre los ocupantes y el propietario y se decide el desalojo, ¿qué ocurre con las personas que serán desalojadas de esa zona? El principio básico, desde mi punto de vista, debe ser intentar por todos los medios evitar que estas personas se queden sin hogar. Esto quedó claro en el caso Lanceiros Negros. El juez ordenó la recuperación, el Estado tenía la decisión en la mano y contaba con la Brigada, pero no tenía dónde ubicar a las personas. No tenía dónde y no se molestó en buscarla. Una decisión de un tribunal sudafricano dice que entre proporcionar vivienda permanente y no proporcionar ninguna, hay un universo de soluciones.

Sul21: ¿Cómo valora el papel de los movimientos sociales que luchan por la vivienda, que han ido creciendo en todo el país y desafiando los límites de este debate sobre la relación entre los derechos de propiedad y la función social de la propiedad?

Claudio Ari Mello: Considero que el problema de la morbilidad, en el ámbito donde lo experimento, es muy grave. Creo que estos movimientos sociales son muy importantes. Son muchos y falta cohesión entre ellos. En algunos casos, tienen agendas diferentes y también existe cierta disputa entre ellos. Pero son muy importantes. Representan una demanda silenciosa y muy seria que se profundizará. A partir de la década de 60, tuvimos un proceso de urbanización muy rápido. Las ciudades se llenaron de personas sin ninguna garantía de acceso a la vivienda. Y no hay preocupación por satisfacer las necesidades de estas personas. Entre el fin del Banco Nacional de la Vivienda (BNH) y el programa Minha Casa Minha Vida (Mi Casa, Mi Vida), no hubo una política de vivienda. Los resultados de Minha Casa Minha Vida, creado en 2009, apenas ahora están apareciendo. En algunos casos, está creando más problemas de los que resuelve.

Por lo tanto, estoy convencido de que necesitamos estos movimientos para dar voz a la gente y luchar dentro de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el Ministerio Público y la Defensoría Pública, con el apoyo de abogados, líderes locales, regionales y nacionales. Gran parte de la violencia en Brasil es un reflejo de la violencia que existe en este universo de personas sin hogar. Es violencia crecer rodeado de aguas residuales, bebiendo agua de una manguera. El hacinamiento en muchas áreas es brutal y la gente vive en total precariedad. Esperaría más organización de estos movimientos, pero sé que es difícil. Las ocupaciones necesitan su propio liderazgo. Lo que me parece es que hay una dificultad en articular el liderazgo de cada ocupación con movimientos más amplios. Pero no puedo imaginar un movimiento social más importante en Brasil hoy que el movimiento por el derecho a la vivienda.