Luiz Moreira: PGR deve combater corrupção interna

La sucesión en la Fiscalía General

Por Luiz Moreira, especial para o 247

El Estado y sus instituciones no son, en sí mismos, legítimos. Esta legitimidad emana de elecciones periódicas y de un sistema político complejo que combina elecciones proporcionales y mayoritarias, mediación partidista y formas directas de determinación de la voluntad ciudadana. En resumen, es la sociedad civil la que otorga legitimidad al Estado. Son las formas de deliberación de esta sociedad las que caracterizan la soberanía popular.

Por lo tanto, aunque sean expresiones de cooperación parcial, los sindicatos o partidos políticos son formas que la sociedad civil encuentra para organizarse y compartir su visión del mundo. Así, la organización interna de esta sociedad y sus deliberaciones no deben confundirse en absoluto con las instituciones estatales, que existen como un servicio a la ciudadanía.

Así pues, el Ministerio Público es un servicio, sus miembros son servidores públicos y sus funciones están orientadas a llevar a cabo dicho servicio. Por ello, la Constitución otorga a la Presidencia la facultad de nominar y al Senado la de aprobar al Procurador General de la República (PGR), de modo que sus funciones estén legitimadas por estos poderes, que son los custodios de la soberanía popular.

Por lo tanto, es responsabilidad de la Presidencia de la República y del Senado Federal conferir legitimidad al ejercicio de las funciones del Fiscal General de la República. De hecho, entre todos los miembros del Ministerio Público brasileño, solo el Fiscal General es nombrado por la Presidencia y el Senado Federal. En otras palabras, solo el Fiscal General debe obtener legitimidad externa para ejercer sus funciones.

Esta legitimación demuestra no solo la primacía del poder político sobre sus atribuciones, sino también la necesidad permanente (bienal) de su renovación. En otras palabras, la legitimidad democrática es ajena a las acciones del Procurador General de la República.

Si bien es común que un miembro del Ministerio Público Federal ocupe el cargo de Procurador General de la República, la Constitución permite que miembros de las Procuradurías del Trabajo, Militar, Distrital y Territorial ocupen la jefatura institucional del Ministerio Público Federal, llegando incluso a ser Procurador General de la República. Este fue, de hecho, el caso de Sepúlveda Pertence, quien provenía del Ministerio Público del Distrito Federal.

Si bien no existe una disposición constitucional que obligue a la formación de una lista para la selección presidencial de un Fiscal General, la Presidencia se ha guiado por una lista corporativa organizada por la Asociación Nacional de Fiscales Federales. Todos los fiscales del Ministerio Público Federal, incluidos los jubilados, votan en esta lista.

El Procurador General de la República no es el presidente del colegio de fiscales federales, aunque, según los criterios actualmente adoptados, para ejercer dichos cargos basta obtener el primer lugar entre los nombres presentados al mismo colegio electoral, integrado por miembros activos y retirados del Ministerio Público Federal. 

Por tanto, de lo dicho, se puede concluir que: (I) cualquier miembro del Ministerio Público, mayor de 35 años, puede ser designado Procurador General de la República; (II) la terna elaborada por la ANPR sólo tiene valor simbólico, pues este concurso, además de no estar previsto en la Constitución, no debe confundirse con la democracia; y (III) las actuaciones del Procurador General de la República no son, en sí mismas, legítimas, careciendo, para el ejercicio de sus funciones, de legitimación democrática bienal de los poderes que le inviste la soberanía popular.

Más allá de los nombres, es importante que la sociedad brasileña, la Presidencia y el Senado Federal presten atención a los requisitos republicanos que deben cumplir los candidatos a la jefatura institucional del Ministerio Público. Entonces, ¿qué se puede esperar del próximo Fiscal General? 

Un buen enfoque sería adoptar como regla lo que se exige a otras instituciones, como por ejemplo:

(1) Recientemente, la Procuraduría General de la República (PGR) publicó medidas que, según la institución, contribuirían a la erradicación de la corrupción en Brasil. Es razonable suponer que estas medidas también se aplican al Ministerio Público. 

Entonces, ¿por qué son tan laxas las normas que combaten la mala conducta de sus miembros? Para que esta iniciativa sea reconocida como válida y seria, debe ir acompañada de ejemplos concretos. 

Hoy en día, las faltas profesionales quedan impunes porque las leyes orgánicas del Ministerio Público son altamente corporativistas, y no se hace nada para combatir esta impunidad. Entre castigar a quienes cometen faltas y exponer las debilidades de la institución, se prefiere proteger la categoría, como si en una república se permitiera a un grupo protegerse de las faltas.

Bueno, una buena iniciativa sería impulsar el proyecto de ley complementaria que eliminaría la impunidad debido a la prescripción de las faltas cometidas por miembros del Ministerio Público. La medida, aprobada el 15 de junio de 2011 por el Consejo Nacional de Fiscalías Públicas (CNMP), ni siquiera ha sido presentada por la PGR al Congreso Nacional. 

Informado por el entonces concejal Cláudio Barros, en Solicitud de acción 532 / 2010-27El proyecto de ley unifica conductas prohibidas, establece nuevas sanciones y las uniformiza en todo el Ministerio Público y aumenta a seis años el plazo de prescripción de las faltas disciplinarias más graves.

(2) El Procurador General de la Nación debe promover la discusión tendiente a corregir las falencias actuales de la Ley de Improbidad Administrativa (Ley 8.429 de 1992), es decir, debe defender la caracterización del acto indebido sólo cuando haya habido intención y abogar porque la conducta indebida y sus sanciones sean descritas en la ley. 

Así, como ocurre en todas las leyes orgánicas del Ministerio Público, donde los tipos de infracciones son exclusivamente cerrados, es decir, donde las prácticas prohibidas y sus respectivas sanciones se describen en la ley, las faltas administrativas se regirían por tipos de infracciones cerrados, sin que el intérprete pudiera determinar qué conductas están prohibidas ni cuáles serían las sanciones. La intención es que los administradores públicos estén sujetos a los mismos estándares que el Ministerio Público.

(3) Transparencia en las actividades esenciales del Ministerio Público: medida que se implementaría poniendo a disposición del público los dictámenes y demás manifestaciones site desde la institución, permitiendo el acceso a lo producido profesionalmente por sus miembros, con la consecuente elaboración de estadísticas relativas al éxito o fracaso de sus acciones. 

(4) Presentación al Congreso Nacional de un proyecto de ley que defina los parámetros para garantizar la existencia de un fiscal natural para los casos a cargo del Ministerio Público. Actualmente, no existe una ley que regule la distribución de los casos, defina las fiscalías, su jurisdicción y los criterios de sustitución. En clara violación del principio del fiscal natural, este procedimiento se rige por la informalidad, por una especie de acuerdo entre quienes recibirán los casos. La acción, ya sea civil o penal, la recepción de los casos y los casos de sustitución deben estar definidos por ley y no por un mero acuerdo informal.

El Ministerio Público reúne a la élite burocrática nacional, el servicio público mejor pagado de esta República. Su justificación no puede basarse en el voluntarismo, propio de mecanismos de marketing, como la campaña abstracta contra la corrupción, ni puede admitirse que lo que aplica a unos no aplica a otros.

Luiz Moreira, doctor en Derecho, ex consejero nacional del Ministerio Público, es profesor de Derecho Constitucional.